Legale Roma

Il Titolo V della Costituzione così come apparso nella Carta costituzionale del 1948, attribuiva all’ente Regione funzioni legislative proprie⁶, oltre che amministrative⁷, tuttavia, le materie in cui la potestà legislativa regionale aveva la possibilità di esplicarsi erano ritenute di scarso peso, mentre i controlli da parte statale, quali il sistema delle leggi quadro o il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione⁸, erano tali da garantire la prevalenza delle scelte politiche centrali su quelle locali.

Il «vecchio» Titolo V si prestava  ad una duplice interpretazione

: da un lato, le norme costituzionali avrebbero potuto consentire alle Regioni di presentarsi come veri e propri enti di governo, in quanto dotate di autonomia politica da esercitare mediante leggi e atti generali di indirizzo; dall’altro, le relegavano al ruolo di enti di amministrazione, sottoposti in ciascuno degli ambiti di competenza alle leggi e alle direttive dello Stato.

Proprio sulla base di queste interrogativi e contraddizioni, già a partire dagli anni Ottanta, sono state formulate proposte volte ad attribuire alle Regioni una maggior autonomia politica nell’ambito di una complessiva riforma costituzionale.

Tali sollecitazioni ed altre ancora sono state analizzate dalle due Commissioni parlamentari per le riforme istituzionali, note come Prime e Seconda Bicamerale, istituite tra la metà degli anni ’80 e la metà degli anni ’90⁹.

La Terza Bicamerale¹⁰ è stata caratterizzata dall’assegnazione di compiti più ampi di quelli attribuiti alle due precedenti.

Le previsioni contenute nel nuovo Titolo V, come modificato dalla legge n. 3 del 2001, costituiscono lo sviluppo dell'art. 5 Cost.¹⁹, rimasto immutato, secondo cui «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».

Con la modifica del Titolo V, la Costituzione del 1948 si è adeguata alla nuova realtà dell'ordinamento regionale, alla riforma degli enti locali realizzata nel decennio 1990-2000 ed al decentramento amministrativo.

La legge costituzionale del 2001 ridefinisce, all'insegna di una più marcata applicazione del principio di sussidiarietà, le competenze tra Stato e Regioni, ridisegnando il ruolo di queste ultime tanto a livello interno quanto sul piano internazionale.

 

La legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 24 ottobre 2001 ed entrata in vigore il successivo 9 novembre, ha riformato e riformulato gran parte del titolo V della Costituzione, intitolato "Le Regioni, le Province, i Comuni". 
Nell’ambito della riforma che ha investito il Titolo V, il nuovo art. 117 risulta uno degli articoli più innovativi sotto due diversi profili: in primo luogo, poiché detta le linee di base su cui dovranno articolarsi i futuri rapporti fra Stato, Regioni, Unione europea e Comunità internazionale; in secondo luogo, tale articolo contiene una nuova ripartizione di materie tra Stato e Regioni, elencando le materie di potestà legislativa esclusiva dello Stato, di potestà concorrente Stato-Regioni e facendo riferimento alla competenza residuale regionale.

La riforma intende consentire l'affermazione di un'organizzazione pubblica di tipo federalista nella quale allo Stato spettano solamente i compiti essenziali che non possono essere soddisfacentemente svolti dalle Regioni e dagli enti locali. 
Il nuovo art. 117 appare profondamente innovato rispetto al passato, dal momento che per la prima volta si è fatto riferimento all’ordinamento comunitario e all’Unione europea.

La legge cost. 3/2001 ha introdotto nella Costituzione italiana alcune norme in materia di relazioni con l’Unione europea e di rapporti tra diritto comunitario e diritto interno, ed altre relative ai rapporti con i Paesi terzi relativamente e con il diritto internazionale.

Nel primo comma del nuovo articolo 117²⁹, si prevede la subordinazione della potestà legislativa di Stato e Regioni oltre che alla Costituzione, ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

L'intento del legislatore costituzionale è dunque di sancire la prevalenza della normativa internazionale e comunitaria sulla legislazione ordinaria statale e regionale, dal momento che l’ordinamento italiano ha accolto tali fonti internazionali ed europee come sovraordinate.

La riforma intende consentire l'affermazione di un'organizzazione pubblica di tipo federalista nella quale allo Stato spettano solamente i compiti essenziali che non possono essere soddisfacentemente svolti dalle Regioni e dagli enti locali. Di particolare rilievo, nel contesto della riforma, appaiono le previsioni del nuovo articolo 117 in mater. ia di riparto delle competenze .

La nuova formulazione rovescia radicalmente il sistema precedente che prevedeva l’elencazione tassativa delle materie di competenza legislativa regionale  lasciando una competenza legislativa generale allo Stato.

La riforma  procede, invece, ad una enumerazione tassativa delle specifiche e ben definite materie in cui lo Stato ha una potestà legislativa esclusiva³², nonché delle materie in cui è previsto un potere normativo concorrente tra Stato e Regioni, stabilendo infine che «spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato» (art. 117, 4° comma)³³.

La potestà legislativa statale risulta così distinta in esclusiva o concorrente. Solamente lo Stato può adottare leggi nelle materie di legislazione esclusiva quali la politica estera, i rapporti internazionali dello Stato, l'immigrazione, i rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose, la difesa e le Forze armate, la sicurezza dello Stato, le leggi elettorali, l'ordine pubblico e la sicurezza, la cittadinanza, lo stato civile e le anagrafi, la giurisdizione e le norme processuali. 
Nelle materia di legislazione concorrente, invece, allo Stato compete la determinazione dei principi fondamentali mentre la disciplina di dettaglio spetta alle leggi regionali. Rappresentano materie di legislazione concorrente, tra le altre, quelle relative al commercio con l'estero, alla tutela ed alla sicurezza del lavoro, alle professioni, al governo del territorio, alle grandi reti di trasporto e di navigazione, alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali ed alla promozione ed organizzazione delle attività culturali. 
Le materie che non rientrano tra quelle espressamente enumerate attribuite allo Stato, secondo il criterio della competenza esclusiva o concorrente, sono riservate alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni (art. 117, comma IV: "Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato).
Il nuovo  5° comma dell’art. 117, ricalcando in parte il progetto messo a punto dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali , stabilisce che «Le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina la modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza». La nuova disposizione crea un vero e proprio obbligo per lo Stato di prevedere forme di partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari, tanto diretta che indiretta.

Inoltre, tale previsione deve essere letta congiuntamente al 2° e 3° comma dell’art. 117, per cui allo Stato spetta potestà legislativa esclusiva riguardo ai «rapporti dello Stato con l’Unione europea» mentre alle Regioni spetta la potestà concorrente riguardo ai rapporti «con l’Unione europea delle Regioni».

Non si tratta infatti per le Regioni di sostituirsi o di affiancarsi allo Stato nel processo di formazione dell'atto comunitario, come entità distinte dallo Stato, bensì di assumere un ruolo attivo in questa formazione insieme agli organi del potere centrale (autorità ministeriali competenti) nell'ambito del soggetto Stato italiano. Le Regioni sono infatti poste su un piano di parità con lo Stato, attraverso l'enunciazione di limiti generali relativamente sia alla funzione statale sia regionale.

La nuova formulazione dell'articolo 117, oltre a deferire alla competenza concorrente di Stato e Regioni la potestà legislativa in ordine ai rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni, consente loro, nelle materie di propria competenza, di provvedere all'attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali.

La riforma costituzionale, conformemente all'impianto federalista che la ispira, conferisce alle Regioni piena dignità rispetto allo Stato, il quale non può dunque più vantare la precedente generale prevalenza su tutti gli altri soggetti pubblici. Stato e Regioni sono titolari di distinte potestà legislative individuate direttamente dalla Costituzione, in modo da garantirne l'effettività. La soppressione del Commissario del Governo e delle funzioni di controllo dallo stesso svolte (mediante l'abrogazione dell'articolo 124 e del primo comma dell'articolo 125 nonché attraverso l'integrale riformulazione dell'articolo 127), risponde a tale logica fondamentale. 
In questo contesto inedito di pari dignità tra Stato e Regioni può risultare utile l'introduzione dell'obbligo della motivazione per le leggi statali e regionali. Ciò allo scopo di rendere possibile il controllo sull'effettivo rispetto della ripartizione del potere legislativo operata nella Costituzione. La motivazione, in particolare, dovrebbe essere intesa alla dimostrazione della sussistenza delle condizioni che fondano l'esercizio della potestà legislativa in capo al soggetto pubblico di cui si tratta. Lo Stato, in particolare, in conseguenza dell'impianto adottato, dovrebbe mostrare che la legge interviene per la tutela degli interessi fondamentali riferiti ad una o più materie espressamente previste dalla Costituzione. La Regione dovrebbe invece dimostrare che non ricorre la potestà dello Stato. La motivazione delle leggi può dunque costituire una importante garanzia che Stato e Regioni rispettino reciprocamente i rispettivi ambiti di competenza.

La violazione di detti ambiti comporta per la legge il vizio di legittimità costituzionale, con conseguente intervento della Corte Costituzionale

Ciò implica che le Regioni potranno stipulare intese con altri enti territoriali nonché, anche se la questione dovrà essere ulteriormente approfondita, accordi con Stati esteri, nelle materie di loro competenza.

La riforma costituzionale, conformemente all'impianto federalista che la ispira, conferisce alle Regioni piena dignità rispetto allo Stato, il quale non può dunque più vantare la precedente generale prevalenza su tutti gli altri soggetti pubblici. Stato e Regioni sono titolari di distinte potestà legislative individuate direttamente dalla Costituzione, in modo da garantirne l'effettività. La soppressione del Commissario del Governo e delle funzioni di controllo dallo stesso svolte (mediante l'abrogazione dell'articolo 124 e del primo comma dell'articolo 125 nonché attraverso l'integrale riformulazione dell'articolo 127), risponde a tale logica fondamentale. 
In questo contesto inedito di pari dignità tra Stato e Regioni può risultare utile l'introduzione dell'obbligo della motivazione per le leggi statali e regionali. Ciò allo scopo di rendere possibile il controllo sull'effettivo rispetto della ripartizione del potere legislativo operata nella Costituzione.

La motivazione, in particolare, dovrebbe essere intesa alla dimostrazione della sussistenza delle condizioni che fondano l'esercizio della potestà legislativa in capo al soggetto pubblico di cui si tratta.

Lo Stato, in particolare, in conseguenza dell'impianto adottato, dovrebbe mostrare che la legge interviene per la tutela degli interessi fondamentali riferiti ad una o più materie espressamente previste dalla Costituzione. La Regione dovrebbe invece dimostrare che non ricorre la potestà dello Stato. La motivazione delle leggi può dunque costituire una importante garanzia che Stato e Regioni rispettino reciprocamente i rispettivi ambiti di competenza.

La violazione di detti ambiti comporta per la legge il vizio di legittimità costituzionale, con conseguente intervento della Corte Costituzionale.